Durata della lettura: 13 minuti
La storia della «controversia sulla fibra ottica»
La cosiddetta «controversia sulla fibra ottica» è un importante caso di diritto dei cartelli in Svizzera che ha un’enorme rilevanza economica. Grazie a diversi attori, con la legge sui cartelli è stato possibile impedire il tentativo di Swisscom di monopolizzare l’infrastruttura da costruire per la fibra ottica. In questo blog riassumiamo come si è arrivati a ciò e dove porterà il viaggio della fibra ottica.
La liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni
Nel 1998 iniziava la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni in Svizzera, dall’ex PTT (poste, telefoni e telegrafi) nacquero La Posta e Swisscom; quest’ultima veniva quotata in borsa in Svizzera e negli USA. Ma il legislatore liberalizzava con poco entusiasmo, in quanto la Confederazione manteneva la maggioranza delle azioni Swisscom che detiene a tutt’oggi (all’epoca due terzi, oggi soltanto il 51%). Anziché separare completamente l’infrastruttura (rete in rame, centrali), che sarebbero dovuta restare al 100% alla Confederazione, e l’attività con i clienti finali, che si sarebbe dovuta privatizzare completamente, Berna decideva di mantenere lo status quo e quindi il conflitto d’interesse come legislatore, regolatore delle telecomunicazioni e azionista di maggioranza. Tale conflitto d’interesse continua ancora oggi ed è in gran parte responsabile della situazione per cui numerose questioni politiche nel settore delle telecomunicazioni sono ancora irrisolte. Di tanto in tanto l’argomento viene inserito nell’agenda politica, l’ultima volta con il postulato del Consiglio nazionale Balthasar Glättli nel 2017.
L’ADSL diventa popolare
All’incirca a partire dal 2001 in Svizzera sulla tradizionale rete telefonica DSL (Digital Subscriber Line) veniva introdotta soprattutto l’ADSL (Asymmetric DSL) su larga scala per i clienti finali privati. Ma soltanto l’ex monopolista Swisscom aveva accesso al cavo in rame, la linea di collegamento d’utente. Tutti i competitor – riassunti nella terminologia tecnica come FST (fornitori di servizi di telecomunicazione), dovettero battersi sul mercato come puri rivenditori di un prodotto all’ingrosso BBCS (Broadband Connectivity Service) e alcuni di essi naufragarono. All’epoca erano attive le compagnie Callino, Riodata, Econophone, Tele2 o Telefonica, ma sono tutte scomparse come brand indipendenti. Andarono in fallimento o furono acquisite da altri fornitori.
La rivendita DSL era problematica soprattutto per il fatto che la compagnia leader di mercato ricorreva al cosiddetto metodo «Margin Squeeze». Tra i propri prezzi ai clienti finali del brand «Bluewin» e i prezzi all’ingrosso di BBCS veniva offerto un margine troppo basso per consentire ai competitor una gestione economica. Questa procedura è nota come compressione dei margini ed è illegale ai sensi del diritto dei cartelli. In qualità di competitor, Sunrise denunciò quindi Swisscom alla Commissione della concorrenza, ma il procedimento andò molto per le lunghe in quanto Swisscom fece ricorso a tutte le istanze di appello. La sentenza definitiva del Tribunale federale è avvenuta soltanto nel 2020; Swisscom veniva condannata in modo non appellabile a pagare una multa per il diritto dei cartelli di 186 milioni di franchi. Inoltre, Swisscom si accordò con Sunrise in modo extragiudiziale a pagare un risarcimento danni di diverse centinaia di milioni di franchi; tuttavia l’importo preciso non è mai stato reso noto.
La prima revisione della legge sulle telecomunicazioni
A metà del primo decennio anche a Berna fu chiaro che ai fini di una concorrenza nel settore delle telecomunicazioni che funzioni in Svizzera era inevitabile tagliare ulteriormente i privilegi di Swisscom. Nel 2007 entrò in vigore la revisione della legge sulle telecomunicazioni (LTC), che prevedeva soprattutto la regolamentazione della linea di collegamento d’utente, ossia della linea in rame dalla centrale al cliente finale. In questo modo, ai competitor di Swisscom fu possibile installare la propria infrastruttura DSL nelle centrali e, quindi, lanciare sul mercato offerte ADSL indipendenti da Swisscom. Ma Swisscom fece di tutto per ostacolare la nuova competizione nata: prezzi eccessivi, processi complessi, tempi di consegna eccessivi: il regolatore ComCom e l’UFCOM (Ufficio federale delle comunicazioni) ebbero il loro bel daffare per costringere Swisscom a un comportamento ragionevolmente cooperativo.
La dottrina della concorrenza infrastrutturale
IA Berna ancora oggi prevale la dottrina secondo cui la concorrenza nel settore delle telecomunicazioni debba basarsi sulla cosiddetta concorrenza infrastrutturale. Negli anni 2000 era qualcosa di alquanto plausibile, in quanto oltre alla tradizionale rete in rame della telefonia in molti posti vi era una rete di cavi coassiali per la distribuzione del segnale TV. Tale rete era stata dotata di canale di ritorno e veniva utilizzata in misura sempre maggiore per la fornitura di collegamenti Internet. Dal punto di vista tecnico, il cavo coassiale è superiore al cavo in rame, con lo standard DOCSIS più recente versione 4.0 sul coassiale sarebbero possibili fino a 10 Gigabit/s di velocità in downstream. Il fornitore più conosciuto con una rete coassiale era l’allora Cablecom, che in seguito operava con il nome UPC e che nel 2020 effettuava la fusione con Sunrise per diventare il maggiore fornitore alternativo nel settore delle telecomunicazioni della Svizzera. Fatto divertente: oltre 20 anni fa Swisscom deteneva un terzo delle azioni Cablecom, ma dovette venderlo per problemi in materia di cartelli.
Se la concorrenza infrastrutturale poteva avere ragione di esistere negli anni 2000, dal punto di vista odierna è piuttosto obsoleta. Perché sia i fornitori di reti via cavo che gli operatori telefonici in sostituzione della rete coassiale o telefonica ricorrono ormai soltanto alla fibra ottica FTTH (Fiber to the Home). Quindi due infrastrutture di rete diventano una sola. Tuttavia, il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati spesso sognano ancora la competizione infrastrutturale ormai tramontata e la utilizzano per giustificare le decisioni politiche.
Inizia l’ampliamento della fibra ottica
A partire all’incirca dal 2006, diverse città avviarono l’ampliamento delle reti in fibra ottica, avendo capito che per un comune l’FTTH costituiva un notevole vantaggio per la piazza economica. I fornitori di energia comunali, a causa della presenza dell’infrastruttura dei tubi per la fornitura di energia elettrica, erano predestinati alla posa dei cavi in fibra ottica, essendo la fibra ottica insensibile alle interferenze dovute ai campi magnetici rispetto ai cavi in rame. I cavi in fibra ottica possono perciò passare negli stessi pozzetti e tubi dei cavi di alimentazione.
In parte queste grandi opere sono state autorizzate con un referendum. Nel 2007 a Zurigo la popolazione forniva il consenso dapprima a un prestito di 200 milioni di franchi e cinque anni dopo ad altri 400 milioni. A Winterthur il referendum si è tenuto relativamente tardi, ossia appena nel novembre 2012. Ma non risultò essere uno svantaggio: la rapidità del lancio ha provveduto alla compensazione. Attualmente Winterthur ha una copertura del 99% della popolazione, quindi la rete di FTTH più fitta della Svizzera.
Ovviamente Swisscom non voleva restare indietro e iniziò da parte sua a costruire un’infrastruttura FTTH capillare. Per evitare che gli edifici venissero serviti doppiamente – dalle aziende di approvvigionamento elettrico (AAE) locali e da Swisscom – si è trovato presto l’accordo di cosiddette cooperazioni nella fibra ottica, dividendo solitamente i quartieri di una città tra Swisscom e la rispettiva AAE, a seconda dell’infrastruttura dei tubi presente, per poter eseguire l’ampliamento nel modo più efficiente e conveniente possibile. La Commissione della concorrenza dovette però intervenire, in quanto la prima versione di questi contratti di cooperazione violava il diritto dei cartelli. I due partner della cooperazione prevedevano clausole che avrebbero dato vita a un monopolio o a un duopolio. Il problema non è stato eliminato del tutto neppure dopo lo sgambetto della COMCO: le AAE affermano continuamente di essere sottoposte nella propria area di mercato a una dura concorrenza FTTH con Swisscom, ma in effetti sono in una posizione dominante piuttosto comoda, in cui i due attori si muovono all’unisono e difficilmente si pestano i piedi a vicenda.
Tavola Rotonda – Standard tecnici e il modello 4 fibre
L’UFCOM ha seguito intensamente e con preoccupazione gli sviluppi, in quanto c’era il rischio che ogni provider di fibra ottica facesse per conto proprio. A seguito del positivo esito del primo referendum, in particolare ewz, la AAE della città di Zurigo, si sentiva legittimata ad ampliare rapidamente la rete a proprio piacimento. Per questo motivo, l’UFCOM convocò per la prima volta nel 2008 tutti gli stakeholder della fibra ottica alla Tavola Rotonda di Bienne. In seguito diversi gruppi di lavoro elaborarono standard tecnici su come costruire la fibra ottica. Infine, dietro «leggera» pressione, tutti accettarono «volontariamente» questa autoregolamentazione, che fondamentalmente comprendeva il modello quattro fibre (ogni appartamento viene collegato con 4 fibre ottiche), uno schema di numerazione uniforme e la topologia di rete P2P o Point-to-Point. Nella maggior parte delle aree della cooperazione i partner ottennero una fibra ciascuno: fibra 1 per l’AAE, fibra 2 per Swisscom, le fibre 3 e 4 vennero tenute ovunque come riserva e realizzate soltanto dalla presa OTO al BEP (Building Entry Point) o Drop. La linea che porta alla centrale (Feeder) venne quindi realizzata solo per le fibre 1 e 2. Per questo si parla di un ampliamento 4-4-2 (In house – Drop – Feeder); in alcuni luoghi venne effettuato solo un ampliamento 4-4-1.
Il successo della Tavola Rotonda
Questo standard autoregolamentato risulta, in retrospettiva, un grande successo, da leggere anche sul sito web dell’UFCOM. Ogni FST, quindi ogni provider, ebbe la possibilità di installare per conto suo l’elettronica nelle centrali, ottenendo così l’accesso alla fibra ottica che arriva direttamente al cliente finale. Questo modello, chiamato comunemente Open Access, consente la massima concorrenza nell’innovazione. Dal punto di vista tecnico, già oggi sono possibili larghezze di banda con 100 Gigabit al secondo, ovviamente se ciò sia utile sotto il profilo commerciale è oggetto di dibattito. L’offerta attualmente più veloce, sostenibile per clienti privati, comprende 25 Gigabit al secondo: è il nostro prodotto Fiber7.
La seconda revisione della legge sulle telecomunicazioni
Nel corso degli anni 2010 fu evidente che occorreva una nuova revisione della LTC, soprattutto perché le offerte basate sulla linea di collegamento d’utente diventavano sempre meno competitive, in quanto la lunghezza della linea del cavo in rame determina la larghezza di banda. Più è lungo il cavo, peggiore è la larghezza di banda, con una diminuzione esponenziale. Per questo, Swisscom si arrangiò con cavi in fibra ottica fino agli armadi stradali di quartiere per accorciare la linea in rame e raggiungere larghezze di banda adeguate (VDSL, G.fast) anche in zone lontane dalle centrali. Per i competitor, questo investimento non era possibile a copertura dei costi a causa delle basse quote di mercato, per cui ripiegarono sul prodotto all’ingrosso BBCS. A Swisscom andava bene così, perché poteva predeterminare la concorrenza della banda larga in termini sia di tecnologia che di prezzo. Un insider del settore una volta ha definito questo fenomeno beffardamente «concorrenza per grazia di Swisscom».
Il numero delle linee di collegamento d’utente disaggregate diminuì rapidamente dal picco raggiunto nel 2012. Il fabbisogno di elevate larghezze di banda e il progresso della tecnologia ebbero l’effetto collaterale della deregolamentazione. Anche la fibra ottica FTTH era ancora del tutto priva di regolamentazione, nonostante fino al 2018 fosse collegato all’FTTH oltre un milione di economie domestiche e attività commerciali. Per questo motivo, il Consiglio federale, con il suo messaggio ad effettuare una nuova revisione della LTC, chiedeva una nuova regolamentazione neutrale sotto il profilo tecnologico. L’allora capa del DATEC Doris Leuthard disse quanto segue nel corso del dibattito del Consiglio degli Stati:
«Negli ultimi anni, il Consiglio federale ha rinunciare a legiferare […] perché abbiamo concordato con il settore di non frenare gli investimenti nella fibra ottica […], ad una tavola rotonda con i vari attori abbiamo creato regole del gioco, ad esempio la regola […] di installare cavi in fibra ottica a quattro fibre, per fare in modo che vari fornitori avessero l’accesso a queste tecnologie e ci fossero costi bassi».
I lobbisti di Swisscom riuscirono a indurre il Consiglio degli Stati a cancellare dal progetto di legge l’articolo sulla regolamentazione neutrale sotto il profilo tecnologico. La revisione della LTC, in vigore dal 2021, dal punto di vista della concorrenza è una questione priva di fondamenta, in sostanza si basa sulla fiducia che Swisscom si comporti in modo conforme e non ostacoli i competitor. La Consigliera federale Leuthard credette alle assicurazioni che le regole del gioco sulla fibra ottica della Tavola Rotonda continuassero ad essere valide.
Swisscom inganna Berna
Al Parlamento era appena stata portata a termine la regolamentazione neutrale sotto il profilo tecnologico, ed ecco che nel febbraio 2020 Swisscom annunciava la costruzione dell’FTTH per un altro milione e mezzo di economie domestiche entro il 2025, ma con una topologia di rete modificata. Al posto della topologia di rete P2P, concordata in occasione della Tavola Rotonda, veniva prevista quella P2MP o Point-to-Multipoint (Vedi post per il blog differenza P2P vs. P2MP, in tedesco). In questo modo, Swisscom intendeva monopolizzare la fibra ottica, potendo stabilire con la topologia di rete costruita quale fosse l’elettronica adatta anche per i competitor. Inoltre, con la P2MP si ottiene una redditività soltanto se un provider possiede una quota di mercato di circa il 15%. Così facendo, i competitor meno grandi sarebbero stati costretti a rivendere i prodotti BBCS già preconfezionati oppure ad uscire dal mercato. Dal punto di vista del diritto dei cartelli, era quindi del tutto evidente che Swisscom abusasse della sua posizione dominante sul mercato, in quanto l’accesso «Open Access» concordato veniva impedito con la topologia di rete P2MP. Appena tre settimane dall’annuncio da parte di Swisscom, nel febbraio 2020 la COMCO (Commissione della concorrenza) avviava un chiarimento preliminare.
Init7 sporge denuncia
Dopo che un numero sempre maggiore di linee FTTH veniva commercializzato con la nuova topologia di rete su cui non erano più possibili i prodotti preferiti di Init7, nel settembre 2020 Init7 denunciava Swisscom alla COMCO. Poco prima, la trasmissione «10 vor 10» della televisione svizzera tedesca trattava il problema.