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La storia della «controversia sulla fibra ottica»
La cosiddetta «controversia sulla fibra ottica» è un importante caso di diritto dei cartelli in Svizzera che ha un’enorme rilevanza economica. Grazie a diversi attori, con la legge sui cartelli è stato possibile impedire il tentativo di Swisscom di monopolizzare l’infrastruttura da costruire per la fibra ottica. In questo blog riassumiamo come si è arrivati a ciò e dove porterà il viaggio della fibra ottica.
La liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni
Nel 1998 iniziava la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni in Svizzera, dall’ex PTT (poste, telefoni e telegrafi) nacquero La Posta e Swisscom; quest’ultima veniva quotata in borsa in Svizzera e negli USA. Ma il legislatore liberalizzava con poco entusiasmo, in quanto la Confederazione manteneva la maggioranza delle azioni Swisscom che detiene a tutt’oggi (all’epoca due terzi, oggi soltanto il 51%). Anziché separare completamente l’infrastruttura (rete in rame, centrali), che sarebbero dovuta restare al 100% alla Confederazione, e l’attività con i clienti finali, che si sarebbe dovuta privatizzare completamente, Berna decideva di mantenere lo status quo e quindi il conflitto d’interesse come legislatore, regolatore delle telecomunicazioni e azionista di maggioranza. Tale conflitto d’interesse continua ancora oggi ed è in gran parte responsabile della situazione per cui numerose questioni politiche nel settore delle telecomunicazioni sono ancora irrisolte. Di tanto in tanto l’argomento viene inserito nell’agenda politica, l’ultima volta con il postulato del Consiglio nazionale Balthasar Glättli nel 2017.
L’ADSL diventa popolare
All’incirca a partire dal 2001 in Svizzera sulla tradizionale rete telefonica DSL (Digital Subscriber Line) veniva introdotta soprattutto l’ADSL (Asymmetric DSL) su larga scala per i clienti finali privati. Ma soltanto l’ex monopolista Swisscom aveva accesso al cavo in rame, la linea di collegamento d’utente. Tutti i competitor – riassunti nella terminologia tecnica come FST (fornitori di servizi di telecomunicazione), dovettero battersi sul mercato come puri rivenditori di un prodotto all’ingrosso BBCS (Broadband Connectivity Service) e alcuni di essi naufragarono. All’epoca erano attive le compagnie Callino, Riodata, Econophone, Tele2 o Telefonica, ma sono tutte scomparse come brand indipendenti. Andarono in fallimento o furono acquisite da altri fornitori.
La rivendita DSL era problematica soprattutto per il fatto che la compagnia leader di mercato ricorreva al cosiddetto metodo «Margin Squeeze». Tra i propri prezzi ai clienti finali del brand «Bluewin» e i prezzi all’ingrosso di BBCS veniva offerto un margine troppo basso per consentire ai competitor una gestione economica. Questa procedura è nota come compressione dei margini ed è illegale ai sensi del diritto dei cartelli. In qualità di competitor, Sunrise denunciò quindi Swisscom alla Commissione della concorrenza, ma il procedimento andò molto per le lunghe in quanto Swisscom fece ricorso a tutte le istanze di appello. La sentenza definitiva del Tribunale federale è avvenuta soltanto nel 2020; Swisscom veniva condannata in modo non appellabile a pagare una multa per il diritto dei cartelli di 186 milioni di franchi. Inoltre, Swisscom si accordò con Sunrise in modo extragiudiziale a pagare un risarcimento danni di diverse centinaia di milioni di franchi; tuttavia l’importo preciso non è mai stato reso noto.
La prima revisione della legge sulle telecomunicazioni
A metà del primo decennio anche a Berna fu chiaro che ai fini di una concorrenza nel settore delle telecomunicazioni che funzioni in Svizzera era inevitabile tagliare ulteriormente i privilegi di Swisscom. Nel 2007 entrò in vigore la revisione della legge sulle telecomunicazioni (LTC), che prevedeva soprattutto la regolamentazione della linea di collegamento d’utente, ossia della linea in rame dalla centrale al cliente finale. In questo modo, ai competitor di Swisscom fu possibile installare la propria infrastruttura DSL nelle centrali e, quindi, lanciare sul mercato offerte ADSL indipendenti da Swisscom. Ma Swisscom fece di tutto per ostacolare la nuova competizione nata: prezzi eccessivi, processi complessi, tempi di consegna eccessivi: il regolatore ComCom e l’UFCOM (Ufficio federale delle comunicazioni) ebbero il loro bel daffare per costringere Swisscom a un comportamento ragionevolmente cooperativo.
La dottrina della concorrenza infrastrutturale
IA Berna ancora oggi prevale la dottrina secondo cui la concorrenza nel settore delle telecomunicazioni debba basarsi sulla cosiddetta concorrenza infrastrutturale. Negli anni 2000 era qualcosa di alquanto plausibile, in quanto oltre alla tradizionale rete in rame della telefonia in molti posti vi era una rete di cavi coassiali per la distribuzione del segnale TV. Tale rete era stata dotata di canale di ritorno e veniva utilizzata in misura sempre maggiore per la fornitura di collegamenti Internet. Dal punto di vista tecnico, il cavo coassiale è superiore al cavo in rame, con lo standard DOCSIS più recente versione 4.0 sul coassiale sarebbero possibili fino a 10 Gigabit/s di velocità in downstream. Il fornitore più conosciuto con una rete coassiale era l’allora Cablecom, che in seguito operava con il nome UPC e che nel 2020 effettuava la fusione con Sunrise per diventare il maggiore fornitore alternativo nel settore delle telecomunicazioni della Svizzera. Fatto divertente: oltre 20 anni fa Swisscom deteneva un terzo delle azioni Cablecom, ma dovette venderlo per problemi in materia di cartelli.
Se la concorrenza infrastrutturale poteva avere ragione di esistere negli anni 2000, dal punto di vista odierna è piuttosto obsoleta. Perché sia i fornitori di reti via cavo che gli operatori telefonici in sostituzione della rete coassiale o telefonica ricorrono ormai soltanto alla fibra ottica FTTH (Fiber to the Home). Quindi due infrastrutture di rete diventano una sola. Tuttavia, il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati spesso sognano ancora la competizione infrastrutturale ormai tramontata e la utilizzano per giustificare le decisioni politiche.
Inizia l’ampliamento della fibra ottica
A partire all’incirca dal 2006, diverse città avviarono l’ampliamento delle reti in fibra ottica, avendo capito che per un comune l’FTTH costituiva un notevole vantaggio per la piazza economica. I fornitori di energia comunali, a causa della presenza dell’infrastruttura dei tubi per la fornitura di energia elettrica, erano predestinati alla posa dei cavi in fibra ottica, essendo la fibra ottica insensibile alle interferenze dovute ai campi magnetici rispetto ai cavi in rame. I cavi in fibra ottica possono perciò passare negli stessi pozzetti e tubi dei cavi di alimentazione.
In parte queste grandi opere sono state autorizzate con un referendum. Nel 2007 a Zurigo la popolazione forniva il consenso dapprima a un prestito di 200 milioni di franchi e cinque anni dopo ad altri 400 milioni. A Winterthur il referendum si è tenuto relativamente tardi, ossia appena nel novembre 2012. Ma non risultò essere uno svantaggio: la rapidità del lancio ha provveduto alla compensazione. Attualmente Winterthur ha una copertura del 99% della popolazione, quindi la rete di FTTH più fitta della Svizzera.
Ovviamente Swisscom non voleva restare indietro e iniziò da parte sua a costruire un’infrastruttura FTTH capillare. Per evitare che gli edifici venissero serviti doppiamente – dalle aziende di approvvigionamento elettrico (AAE) locali e da Swisscom – si è trovato presto l’accordo di cosiddette cooperazioni nella fibra ottica, dividendo solitamente i quartieri di una città tra Swisscom e la rispettiva AAE, a seconda dell’infrastruttura dei tubi presente, per poter eseguire l’ampliamento nel modo più efficiente e conveniente possibile. La Commissione della concorrenza dovette però intervenire, in quanto la prima versione di questi contratti di cooperazione violava il diritto dei cartelli. I due partner della cooperazione prevedevano clausole che avrebbero dato vita a un monopolio o a un duopolio. Il problema non è stato eliminato del tutto neppure dopo lo sgambetto della COMCO: le AAE affermano continuamente di essere sottoposte nella propria area di mercato a una dura concorrenza FTTH con Swisscom, ma in effetti sono in una posizione dominante piuttosto comoda, in cui i due attori si muovono all’unisono e difficilmente si pestano i piedi a vicenda.
Tavola Rotonda – Standard tecnici e il modello 4 fibre
L’UFCOM ha seguito intensamente e con preoccupazione gli sviluppi, in quanto c’era il rischio che ogni provider di fibra ottica facesse per conto proprio. A seguito del positivo esito del primo referendum, in particolare ewz, la AAE della città di Zurigo, si sentiva legittimata ad ampliare rapidamente la rete a proprio piacimento. Per questo motivo, l’UFCOM convocò per la prima volta nel 2008 tutti gli stakeholder della fibra ottica alla Tavola Rotonda di Bienne. In seguito diversi gruppi di lavoro elaborarono standard tecnici su come costruire la fibra ottica. Infine, dietro «leggera» pressione, tutti accettarono «volontariamente» questa autoregolamentazione, che fondamentalmente comprendeva il modello quattro fibre (ogni appartamento viene collegato con 4 fibre ottiche), uno schema di numerazione uniforme e la topologia di rete P2P o Point-to-Point. Nella maggior parte delle aree della cooperazione i partner ottennero una fibra ciascuno: fibra 1 per l’AAE, fibra 2 per Swisscom, le fibre 3 e 4 vennero tenute ovunque come riserva e realizzate soltanto dalla presa OTO al BEP (Building Entry Point) o Drop. La linea che porta alla centrale (Feeder) venne quindi realizzata solo per le fibre 1 e 2. Per questo si parla di un ampliamento 4-4-2 (In house – Drop – Feeder); in alcuni luoghi venne effettuato solo un ampliamento 4-4-1.
Il successo della Tavola Rotonda
Questo standard autoregolamentato risulta, in retrospettiva, un grande successo, da leggere anche sul sito web dell’UFCOM. Ogni FST, quindi ogni provider, ebbe la possibilità di installare per conto suo l’elettronica nelle centrali, ottenendo così l’accesso alla fibra ottica che arriva direttamente al cliente finale. Questo modello, chiamato comunemente Open Access, consente la massima concorrenza nell’innovazione. Dal punto di vista tecnico, già oggi sono possibili larghezze di banda con 100 Gigabit al secondo, ovviamente se ciò sia utile sotto il profilo commerciale è oggetto di dibattito. L’offerta attualmente più veloce, sostenibile per clienti privati, comprende 25 Gigabit al secondo: è il nostro prodotto Fiber7.
La seconda revisione della legge sulle telecomunicazioni
Nel corso degli anni 2010 fu evidente che occorreva una nuova revisione della LTC, soprattutto perché le offerte basate sulla linea di collegamento d’utente diventavano sempre meno competitive, in quanto la lunghezza della linea del cavo in rame determina la larghezza di banda. Più è lungo il cavo, peggiore è la larghezza di banda, con una diminuzione esponenziale. Per questo, Swisscom si arrangiò con cavi in fibra ottica fino agli armadi stradali di quartiere per accorciare la linea in rame e raggiungere larghezze di banda adeguate (VDSL, G.fast) anche in zone lontane dalle centrali. Per i competitor, questo investimento non era possibile a copertura dei costi a causa delle basse quote di mercato, per cui ripiegarono sul prodotto all’ingrosso BBCS. A Swisscom andava bene così, perché poteva predeterminare la concorrenza della banda larga in termini sia di tecnologia che di prezzo. Un insider del settore una volta ha definito questo fenomeno beffardamente «concorrenza per grazia di Swisscom».
Il numero delle linee di collegamento d’utente disaggregate diminuì rapidamente dal picco raggiunto nel 2012. Il fabbisogno di elevate larghezze di banda e il progresso della tecnologia ebbero l’effetto collaterale della deregolamentazione. Anche la fibra ottica FTTH era ancora del tutto priva di regolamentazione, nonostante fino al 2018 fosse collegato all’FTTH oltre un milione di economie domestiche e attività commerciali. Per questo motivo, il Consiglio federale, con il suo messaggio ad effettuare una nuova revisione della LTC, chiedeva una nuova regolamentazione neutrale sotto il profilo tecnologico. L’allora capa del DATEC Doris Leuthard disse quanto segue nel corso del dibattito del Consiglio degli Stati:
Misura cautelare
Soli tre mesi dopo la denuncia la COMCO avviava un procedimento e il 14 dicembre 2020 emanava una misura cautelare contro Swisscom. Con decorrenza immediata, a Swisscom veniva vietato di costruire e commercializzare la tecnologia FTTH secondo la topologia di rete P2MP. E questo in quanto Swisscom durante il procedimento, presumibilmente lungo, avrebbe potuto creare un «fait accompli». In questo modo, la COMCO confermava il rischio di una futura distorsione della concorrenza nel mercato dei collegamenti Internet. Considerando il fatto che le fibre ottiche FTTH funzioneranno per decenni, per l’economia nazionale svizzera sarebbe stato fatale consentire a Swisscom di continuare nel suo intento di creare un monopolio della fibra ottica.
Swisscom ignora la COMCO
Nel gennaio 2021 Swisscom presentava ricorso contro la decisione della COMCO presso la prima istanza di ricorso del Tribunale amministrativo federale (TAF) di San Gallo. A seguito di ciò, il TAF invitava a un’indagine conoscitiva a cui erano presenti rappresentanti della COMCO, di Swisscom e anche di Init7 come cosiddetti intervenienti.
Ricorso rigettato
Il ricorso di Swisscom viene rigettato il 30 settembre 2021 con una sentenza di 219 pagine estremamente chiara da parte del Tribunale amministrativo federale. Sentenza in cui si legge, tra l’altro, che le decisioni collaborative della Tavola Rotonda continuano ad essere valide e che un importante player come Swisscom non può uscirne dalla porta posteriore. Il TAF stroncava anche il tanto decantato argomento secondo cui la topologia di rete P2P fosse «molto» più costosa della P2MP. Affermava che costi maggiori di massimo il 20% fossero tollerabili, dato che erano noti già alla Tavola Rotonda e all’epoca Swisscom si fosse essa stessa battuta molto per il modello quattro fasi.
Dopo il verdetto del TAF, Swisscom bloccava la commercializzazione di circa 93’000 linee FTTH costruite illegalmente. Quelle già in funzione non vennero però disattivate.
Swisscom ignora le decisioni della COMCO e del TAF
Nonostante il procedimento in corso e lo stop disposto alla costruzione della topologia di rete P2MP, Swisscom continuò imperturbata a perseguire i suoi piani e realizzò in tutto ben oltre 600’000 linee FTTH con la modalità di costruzione illegale, di cui una buona parte continua a essere in funzione, tuttavia attualmente sono bloccate più linee. L’atteggiamento ostinato di Swisscom di non abbandonare l’intento monopolistico impedisce a diverse centinaia di economie domestiche e attività di tutta la Svizzera di poter utilizzare la fibra ottica anche se questa arriva fino al loro edificio, dovendosi quindi continuare ad accontentare della linea in rame.
Nuovo ricorso di Swisscom
Swisscom procede ricorrendo alla seconda e ultima istanza di ricorso, il Tribunale federale (TF) di Losanna, contro la sentenza a suo avviso negativa del Tribunale amministrativo federale. Chiedeva la revoca della misura cautelare, per poter continuare a costruire la topologia di rete P2MP durante il procedimento principale pluriennale in corso. Il TF respingeva il ricorso il 6 dicembre 2021. Ma Swisscom non accetta neppure questa sentenza e continua l’ampliamento della topologia P2MP.
Il CEO di Swisscom Urs Schaeppi è costretto a dimettersi
Nel febbraio 2022 Swisscom annuncia che il CEO Urs Schaeppi deve andarsene, non senza liquidazione principesca. Ha ricoperto per nove anni la carica ed è responsabile in misura determinante del tentativo di monopolizzare la rete in fibra ottica. Il suo successore Christoph Aeschlimann nell’ottobre 2022 annuncia che Swisscom riprenderà a costruire la fibra ottica FTTH secondo la topologia di rete P2P e che le linee bloccate dalla controversia in parte verranno convertite in P2P. Questa autoconfessione nonostante il procedimento ancora pendente presso il Tribunale federale è notevole; evidentemente i piani alti di Swisscom realizzavano tardivamente che il cavallo che si era cercato di cavalcare era morto.
Confermata in modo inappellabile la misura cautelare
Il 2 novembre 2022 il Tribunale federale conferma in modo inappellabile la misura cautelare. Viene definitivamente fatto divieto a Swisscom di ampliare e commercializzare della fibra ottica con la topologia di rete P2MP.
Il progetto «Feeder Cleanup»
Nel dicembre 2022 Swisscom inviava un elenco del progetto «Feeder Cleanup» annunciando di convertire alla modalità conforme 36’600 linee illegali in circa 110 centrali. Tuttavia, questa conversione richiederà almeno due anni. Alcuni mesi dopo arrivò l’autoconfessione che la conversione alla topologia legale P2P non sarebbe stata parziale, bensì completa.
Conclusione del procedimento principale
Mentre il procedimento relativo alla misura provvisoria è stato concluso dal Tribunale federale, il procedimento principale ha richiesto diversi mesi prima di giungere alla decisione finale. Lo scorso autunno 2023, la domanda di 170 pagine presentata dal Segretariato della COMCO alla COMCO è stata sottoposta a tutte le parti coinvolte nel procedimento per consultazione e la COMCO ha tenuto un’audizione il 20 novembre 2023.
La decisione della COMCO è stata annunciata il 25 aprile 2024. Swisscom dovrà pagare una multa antitrust di 18,4 milioni di CHF e non potrà monopolizzare la rete in fibra ottica. L’importo modesto della multa è irritante a causa della lunga storia e della mancanza di comprensione dimostrata dai responsabili. Tuttavia, è importante che la COMCO rimanga ferma ed emetta delle linee guida per l’espansione della fibra ottica, in modo da non ostacolare la concorrenza per l’innovazione. A Swisscom sarà sicuramente vietato costruire e commercializzare una topologia di rete P2MP. I circa 750000 collegamenti illegali già creati dovranno essere convertiti o disattivati entro la fine del 2025. Tuttavia, Swisscom ha già annunciato che farà ricorso contro la decisione della COMCO. Ciò significa che il procedimento durerà probabilmente ancora diversi anni, mentre i tribunali, ossia il Tribunale amministrativo federale e il Tribunale federale, si occuperanno del ricorso.
Commento
Nella seconda revisione della legge sulle telecomunicazioni (LTC) Swisscom ha ottenuto una vittoria di Pirro ed è riuscita a convincere la maggioranza del Consiglio degli Stati di cancellare dal progetto di legge la regolamentazione neutrale sotto il profilo tecnologico. Il fatto che a conclusione del dibattito della LTC avrebbe effettuato la conversione alla topologia di rete P2MP con distorsione della concorrenza era tuttavia noto all’interno di Swisscom già all’inizio del 2018, come dimostra il documento del «piano segreto» che porta il titolo «Deduzione della prova della futura capacità di cooperare».
Fonte di preoccupazione è pure il fatto che, anche se la Confederazione detiene la maggioranza di Swisscom, il Consiglio federale con la sua politica del laissez-faire non abbia esercitato alcuna pressione sul Consiglio di amministrazione di Swisscom di creare un’infrastruttura nell’interesse dell’economia nazionale svizzera. Il rappresentante della Confederazione nel Consiglio di amministrazione Swisscom sembrava soltanto mimare un burattino.
Disinteressati sembrano essere anche i partiti a Berna. Il PS si accontenta dei dividendi Swisscom pari a 22 franchi all’anno e misconosce il fatto che l’infrastruttura della fibra ottica sia un servizio pubblico che va tutelato, la cui difesa sarebbe bene non lasciarla ai neoliberali. Al contrario, i sostenitori del libero mercato non si sono resi conto che solo una regolamentazione rigorosa del mercato all’ingrosso garantisce la massima concorrenza nel mercato dei clienti finali. Un parlamentare UDC è risultato particolarmente inadeguato affermando che Swisscom sia una «buona ditta» che sponsorizza numerosi eventi sportivi in tutto il Paese.
La «controversia sulla fibra ottica» è, oltre all’enorme perdita di tempo, in cui tante persone e aziende sono costrette ad attendere più a lungo la fibra ottica, anche davvero costosa. La conversione alla modalità conforme P2P dovrebbe venire a costare a Swisscom intorno a un mezzo miliardo di franchi. Vanno aggiunti i proventi non realizzati a causa della misura cautelare e, infine, le multe per il diritto dei cartelli. Ci si chiede per quale motivo le persone responsabili che siedono nel Consiglio di amministrazione e nella Direzione generale Swisscom ne escano personalmente indenni; anzi, al CEO Schaeppi buttato fuori sia stata pagata una liquidazione di un milione di franchi.
Eppure anche Berna deve accettare l’accusa che proprio la mancata regolamentazione nella revisione della LTC abbia consentito la «controversia sulla fibra ottica». Il fatto che con la legge sui cartelli si debba rattoppare la malriuscita legge sulle telecomunicazioni non parli a favore di una lungimiranza del Consiglio degli Stati che ha affondato la regolamentazione, contro il volere del Consiglio federale, della ComCom, dell’UFCOM, del Consiglio nazionale e di tutta l’industria delle telecomunicazioni. C’è da sperare che prossimamente nella nuova legislatura venga avviata una terza revisione della LTC che recuperi quanto non è stato fatto.
Glossario
COMCO
I compiti della Commissione della concorrenza sono: lottare contro i cartelli nocivi, controllare i comportamenti abusivi delle imprese in posizione dominante, eseguire il controllo delle fusioni così come impedire le restrizioni statali alla concorrenza e alle attività economiche tra cantoni.
Fonte
UFCOM
L’Ufficio federale delle comunicazioni è responsabile delle telecomunicazioni, dei media e del settore postale in Svizzera e garantisce un’infrastruttura di comunicazione stabile e all’avanguardia. L’UFCOM fa parte del Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DATEC).
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TAF
Il Tribunale amministrativo federale (TAF) con sede a San Gallo è il Tribunale amministrativo generale della Svizzera.
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TF
Il Tribunale federale svizzero (TF) con sede a Losanna è la massima autorità giudiziaria della Svizzera. Accanto all’Assemblea federale (potere legislativo) e al Consiglio federale (potere esecutivo), rappresenta il terzo potere dello Stato, il potere giudiziario.
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